2021年地球日總統承諾「淨零轉型也是臺灣的目標」。很快的在一年過後2022年3月30日行政院終於正式公佈「2050淨零排放路徑及策略總說明」報告。
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一步之遙 萬步之遠 :臺灣淨零排放路徑 仍須參與溝通與專業政策協作

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行事曆icon 2022/10/10
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2050

2021年地球日總統承諾「淨零轉型也是臺灣的目標」。很快的在一年過後2022年3月30日行政院終於正式公佈「2050淨零排放路徑及策略總說明」報告。此舉讓臺灣相當於加入了目前有51國提交給聯合國的長程減碳策略行列中,其中41國(與歐盟)已經在不同程度上承諾或規劃淨零目標;然而政府目前提供的淨零說明,並未完整到每項減量規劃都有科學評估和具體可達成的工具規劃,符合上述條件者全世界不到20國(詳閱本期OPEN ENERGY)。對於這次國家公布的淨零政策,應值得肯定,但由於去年宣示到公布僅一年時間,仍有許多未盡完善之處。例如路徑圖研擬程序、多方協作精神、決策細節資訊公開以及研究基礎與專家建議如何形成決策,都應該可以在未來淨零實踐道路上加強(可參本期電子報同載)。因此筆者想對多方協作當中的專業建議協助決策的部分做一些思考。


淨零轉型 專業建議不可缺席

  臺灣身為地球村的重要一份子,勢必要走向淨零排放,但只要是長期關心這個議題都知道這是一個可以做到、高難度且需傾全國之力認真實踐的轉型。這樣的高難度轉型工程,決策者亦迫切尋求專家意見和參與,不過科學研究、學術語言到政策規劃與政策落實,實為「實然」命題跨過「應然」命題的巨大鴻溝。以臺灣的憲政體制和行之有年的社會民主運作,決策體系採用專業建議,不應該由獨裁者團體跟少數專家就決定大事,而是遵循公開、透明的民主機制設計和過程來決策。參照全球在低碳和永續轉型較成功的國家,專業意見和參與仍然是治理中相當重要的一環。例如臺灣大學風險社會與政策研究中心(以下簡稱臺大風險中心)於2022年4月1日舉辦「淨零碳排路徑的理想與現實-與媒體的早餐約會」論壇,許多專家多能提出拉近「理想與現實」的具體可行建議,讓「有待進一步具體計畫」的臺灣淨零策略有具體、可行且務實之指引。

  不過「專業建議」不侷限於學院的專家,而是任何人,只要有足夠知識,能以合邏輯的方法:歸納、演繹、類比或其他,提出可驗證具有信度和一定效度的結論,都屬於現代的專業建議。像是4月20日長期耕耘臺灣環境的多個公民團體,舉辦的「台灣淨零,尋路共行:台灣如何邁向淨零排放」線上論壇(楊淑閔,2022),公民團體就提出很多專業建議值得參考,與會的學者專家和政府官員的交流討論中,會議兼具學術專業、公民社會常民知識和專業理性,應該成為未來施政的重要參考。


多元專業建議容易分歧

  當今臺灣社會的知識普及,無論從公民認識論、常民知識和常民知識研究,學院、科研智庫機構以外,當代公民不但可以產生專業建議,甚至他們的專業建議足以補充學院和科研智庫機構。然而淨零排放的複雜性,專業建議也很容易面臨不確定(uncertainty)和歧異(ambiguity),造成意見分歧使政策協作產生困難。2021年天然氣第三接收站,走到必須公民投票來決定,整個過程其實背後是長達6年以上的爭議;從2015年規劃的開發方案,保育團體就不斷請願,2017年6月環差審查到2018年環評通過至今爭議不斷。科學上,各方生物專家據其專業,對接收站環境衝擊做出不同見解;各方電力專家據其專業,對是否需要大量天然氣發電過渡到淨零排放有不同見解;來自不同領域的大氣、環境與空氣污染專家據其專業,對於天然氣的空污貢獻也有不同見解。三方主要專家和其他專家,各自又有其價值信念,做出其對「科學實然」到「政策應然」的不同建議;一些專家認為生物多樣性重要,有些認為過渡淨零排放重要,另外有專家認為改善空污提升全民健康更重要。上述這題,只不過是未來淨零排放可以預見的數百題中的一個預考題而已。


梳理分歧專業建議的好方法

  Sutherland和Burgman(2015)在Nature上發表一篇評論,值得我們反思專業如何透過討論、參與政策協作,找尋解決方法。首先,決策者其實很容易忽略了專家「如何」給予意見。他們認為專家建議的準確性和可靠性同樣受到主觀認知的影響。專家的價值觀、情緒、生活背景以及專家做出決策後,對他親近網絡的利益,都會影響他的專業建議。專家通常不知道這些主觀影響所提出的政策建議,就算在科學研究上不偏不倚,通常大大高估了自己的客觀性和同行的可靠性。另外,使用專家的主要傳統方法是尋求一位備受推崇的個人的建議,或者召集一個具有跨相關領域的不同專業知識的小組,然而備受推崇的資深專家在判斷方面並不一定更適合;原因很多,其中一個是學術專業分工,找到準確對準政策所需的人,要比名聲和學術等既有成就,可能更有幫助。Sutherland和Burgman(2015)提出了八個改善專家建議的方法,值得有興趣的讀者參考。

  回到臺灣淨零這題,政府於2021年4月8日以來啟動四個工作圈(後加續一項願景工作圈),舉辦57場工作說明會、工商團體6場座談會、公民團體舉行4場說明會,加上中研院與工研院的專業協助,已有一定的基礎;但這些初步的路徑規劃擬定,最後於2022年3月30日公布之前,基本上欠缺全方位、細緻的進行與各界溝通,尤其是最後能幫助政府規劃與守門的知識界(學界、智庫、顧問專業者)與公民社會。未來應強化本次的弱項,避免封閉式決策。可以說,去年以來政府一年內快速完成「2050淨零排放路徑及策略總說明」,難免遇到Sutherland和Burgman(2015)提到的一些問題。未來因應淨零這個更龐大複雜的工程,都需要更擴大、更多元的專業討論、參與和政策協作。國際上,其實已經有先進的方法來衡量和匯集科學建議,臺灣可以運用它們來量化不確定性和改進決策。例如Nature一篇建議提到運用專家啟發法(Expert elicitation method),根據每個專家的知識和判斷相關不確定性的能力,權衡每個專家的建議。[註1] 該方法也可以用來定義氣候變遷調適這個包山包海的概念,也使用在美國科學院公報(PNAS)上發表「穩定2050地球氣候的社會臨界動態」(Social tipping dynamics for stabilizing Earth’s climate by 2050)報告中,衡量氫能經濟作為達到歐洲淨零排放路徑,評價英國地方政府氣候緊急的野心和行動。該方法的特點在能夠衡量不確定性,例如臺灣缺電的爭議,即是因為無碳電力、智慧電網,根據目前建設進度、既有資源投入等因素都有不確定性。部分民眾與專家的擔憂,即在大家對於不確定性評價的不同。採用專家啟發法,可以取代「政府拍胸脯保證」,依據量化的數據評估專家分歧意見的不確定性;相當於從維護政策,到直面政策不確定風險的管理。此法相當適合臺灣透過梳理專家建議以處理各種政策爭議,找尋、修正可行方案,持續朝向非核家園、淨零排放前進。


小結

  臺灣的淨零排放,終於邁出歷史性一大步,但要到淨零終點,尚有「萬步之遙」。其中牽涉全社會淨零轉型高度複雜知識不可避免的不確定性與價值歧異,多元專業建議必然發生分歧。然而未來因應淨零這個更龐大複雜的工程,都需要更擴大、更多元的專業討論、參與和政策協作。因此本文建議,在決策與運作體制上,若如氣候變遷因應法(草案)規劃,未來由「行政院永續發展委員會」為協調、分工或整合政策與執行機關,並於其下設立「氣候變遷與淨零轉型專案小組」外,建議總統府可依照年金改革作法,府方成立「氣候淨零改革委員會」,指導與督促政務執行。當然,若能依照各界所建議方向,由行政院成立「氣候變遷會報」,並依照英國、德國或歐盟,成立具規劃碳預算並具有專業諮詢、監督之「氣候變遷委員會」,則更為完善。總之,檢討本次公布路徑總說明之弱項,未來應盡可能擴大社會各界專業建議,然後採用正式地、按程序、有紀錄且嚴謹的方法梳理多元專業建議(例如專家啟發法),必能有助於政策協作與執行。


註解:

[1] 決策與風險分析中,遵循正式的、記錄在案的程序來獲取和綜整概率判斷,來處理專家判斷的不確定性量化方法。


參考文獻

楊淑閔(2022)。〈環團籲邁向淨零轉型 經部:引導碳減排、循環利用〉。

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Sutherland, W. J., & Burgman, M. (2015). “Policy advice: use experts wisely.” Nature, 526(7573):, 317-318.

van der Spek, M., Banet, C., Bauer, C., Gabrielli, P., Goldthorpe, W., Mazzotti, M., ... & Gazzani, M. (2022). “Perspective on the hydrogen economy as a pathway to reach net-zero CO 2 emissions in Europe.” Energy & Environmental Science 15(3): 1034-1077.

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