文／傅玲靜 政治大學法律系教授
由臺灣現行法制探尋公民電廠的定義與特徵
臺灣電業法於2017年全文修正，將電業區分為發電業、輸配電業及售電業，除輸配電業應為獨占的國營事業外（參見第5條第1項），在綠能先行政策目標的指導下，不僅於電力供給的面向上，規範更加多元的電力提供方式，且在售電部分，售電業亦不再限由公營事業獨占（參見第2條第5款）。此外在組織上，電業的形式亦更加多元（參見第4條第1項），尤其是再生能源發電業之組織除政府機關（構）、法人、依法登記之商業外，在裝置容量為二千瓩以下的情形，再生能源發電業亦可為依法組織且設有代表人或管理人之非法人團體（經濟部，2017）。再者，修法後更開放電業以外之其他事業、團體或自然人為自用而設置發電設備，並視裝置容量是否達二千瓩，區分依法須經許可或備查而設置（參見第2條第10款、第68條第1項）。因此在此次電業法修正後，不僅使民眾得自行設置發電設備以供自用，更創造了由人民自行發電及售電的多元可能性，公民電廠成為社會上受到矚目的新型發電類型，並為體現能源民主化的一種態樣。
目前臺灣在實務上，已出現的公民電廠形式，可分為三類：以社區網絡為基礎設置的公民電廠、以合作社形式成立並由公民團體營運的公民電廠、及群眾募資光電板交由募資平台負責媒合屋頂擁有者及小額投資人、並營運發電的公民電廠（林吉洋，2021），即社區型、合作社型及募資型的公民電廠。然而電業法本身對於公民電廠並無相關明文規範，現行法制中僅再生能源發展條例於2019年全文修正後增訂第11條第2項，規定合作社、社區公開募集之公民電廠屬於中央主管機關得於一定期間內給予獎勵之事項。依其立法理由，係為鼓勵設置由社區民眾集資投資電力的「社區電廠」，或以「合作社」方式廣泛向民眾集資的公民電廠，以促進能源轉型。
經濟部依同條第3項之授權，於2020年11月16日發布合作社及社區公開募集設置再生能源公民電廠示範獎勵辦法（下稱示範獎勵辦法）。示範獎勵辦法第4條第1項第1款為關於獎勵對象的規定，受獎勵者為規劃於社區公開募集設置再生能源公民電廠之團體，包括以合作社、社會團體（含社區發展協會）或職業團體、財團法人、公寓大廈管理委員會、公司及農業產銷班（參見第3條第3款）。本款規定之公開募集，係指由上述團體發起，採公開方式，召集有意願推動再生能源公民電廠之社區居民及其他團體或個人，於社區內共同規劃及設置再生能源發電設備（參見第4條第2項）。而社區，則限於地方制度法第3條村、里之地理區域範圍（參見第3條第1款）。
由上述示範獎勵辦法相關規定可以得出現行法制對於公民電廠認識的輪廓，與經濟部2020年11月發布經行政院核定的能源轉型白皮書中所提及的公民電廠特徵相呼應（經濟部，2020：61）。受獎勵補助者為規劃於特定社區內設置再生能源公民電廠（實際上為再生能源發電設備）的團體，規劃與設置應以公開方式召集社區內之居民及其他團體或個人為之，且再生能源發電設備不論用於商業開發或自用發電，皆須規劃並執行具公民性之活動（含社區回饋、社會公益等內容；參見第7條第1項第4款及同條第2項第5款）。進一步言之，公民電廠之設置必須與特定社區結合，以顯現社區居民提供場址設置再生能源發電設備的意願，其規劃及設置必須有社區居民的共同參與及其他團體或個人的加入，且經營收益應回饋予社區及公益用途（經濟部能源局，2022）。
相關規範區分設置公民電廠的團體及設置公民電廠所在地之社區，並以前者為獎勵對象，惟並未要求該團體成員與社區間的一定連結性，僅在獎勵的核給及後續運用補助金額的監督上，要求與社區居民的互動及對於社區的回饋。換言之，臺灣在法令上的規範重點，在於以寬鬆的態度獎勵民間設置公民電廠。
德國與歐盟關於公民參與能源轉型的規範精神
在臺灣論及國外之公民電廠時，多以歐洲合作社形式之公民電廠為代表，並以德國經驗為著例（能源教育資源總中心，2022）。實則德國自19世紀末起，在偏鄉或人口稀少地區的居民即有協力以合作社（Genossenschaft）形式自行生產所需用電的傳統，至20世紀中期，因為大型電廠的興建及核能的運用，公民能源合作社的數量始大幅減少（Yildiz, 2014：680）。到了1970年代，西方國家興起的環境保護運動及反核運動再次帶動公民發電的趨勢，輔以1998年德國為配合歐盟政策重新修正能源經濟法（Energiewirtschaftsgesetz; EWG），推動能源及電業市場自由化，再加上因應氣候變遷及能源轉型而於2000年制定再生能源法（Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien; EEG），凡此種種，奠定了德國公民參與能源轉型的社會及法令基礎。公民能源合作社設置的浪潮於2014年達到高峰，有逾900家的公民能源合作社完成登記（Thimm, 2019：201）。
再生能源法於立法後歷經多次修正，2014年修法時，於第7條第5項之立法原則中，明確規定應繼續確保德國社會中向來即保有的再生能源參與行動者的多元性，惟該次修法並未對於公民參與能源轉型為其他更明確或更有利的規範。直至2017年再生能源法修正時，於第3條第15款中對於公民能源公司（Bürgerenergiegesellschaft）有明確的定義，要求公司股東須有一定人數的自然人、自然人股東持股表決權的最低門檻、自然人股東之居住地限制、及禁止任一股東持股逾一定比例。此外，亦於第36條之7中對於公民能源公司就其經營之陸域風力發電設備（未逾6組發電機組、裝置容量未超過18千瓩）參與競標為特別的優惠規定（陳信安，2020：237-241）。究其立法目的，在於德國再生能源的財務補貼採競標機制，對於以往規模較小的公民能源合作社不利，因此在法制上對於應受優惠保障的公民能源公司的資格、受保障的要件、程序及經營管制等事項，予以明確規範（Bundestag, 2016：187）。而在相關資格的規範上，可看出公民能源公司與在地居民應具有相當的連結性，而非由外來組織或團體主導，以落實公民參與的實質精神。
至於在歐盟層面，主要是透過推動「能源社群」（Energy Communities）的方式，增強公眾對於再生能源開發行為的可接受度，使能源轉型更易於實現，且藉由公眾參與的過程，重建能源系統及提高能源效率，並使公眾進而獲利（European Commission，2023）。在立法上，歐盟的能源社群分為「再生能源社群」（Renewable Energy Communities）及「公民能源社群」（Citizen Energy Communities）二種，分別規定於2018年再生能源指令（Directive (EU) 2018/2001）第22條及2019年電力內部市場指令（Directive (EU) 2019/944）第16條。對於再生能源社群進行規範，目的是要求成員國應對其提供資訊與提供技術和財政之協助，並簡化行政規範，確保其得與大型業者立於平等地位，獲得再生能源相關補助，以強化再生能源消費者參與能源轉型的地位。對於公民能源社群進行規範，則使所有能源消費者得以個別身分或透過再生能源社群，參與所有能源市場活動，包括發電、消費、共用或銷售電力，或經由滿足需求或儲存電力的方式，提供服務。由此可以得知，歐盟在電業市場自由化的基礎下，促進公眾參與所有能源市場的經濟活動，另一方面則是確保公民參與之再生能源社群，能夠以立足點平等的方式獲得相關補助。
而後德國再生能源法於2023年1月修正，在公民能源公司的修法上，重點有二。一方面調整原第3條第15款的定義規定，明確規定公民能源公司亦得為合作社形式，且提高組織內在地居民的人數及持股表決權的最低門檻、強化自然人股東或成員與地區須具有一定連結性的資格，以便在賦予公民能源公司一定優惠地位的情形下，提升在地居民對於再生能源的接受度及形塑在地居民的價值。再者，更明確規範非自然人持股僅限於微型、小型或中型企業、或地方自治團體。另一方面，刪除原第36條之7，另增訂第22條之2，呼應歐盟執委會2022年「氣候、環境、能源補助指導原則」（Climate, Energy and Environmental Aid Guidelines）第107點中免除以競標方式提供再生能源補助的例外規定，避免小規模及與地方連結的公民能源公司承擔競標的成本及風險，進而使個別的再生能源行動者不是著眼於獲利，而是在於帶給成員、股東或當地社區一定之生態、經濟與社群意識的效益（Bundestag, 2022：179）。
結語
比較臺灣與德國、歐盟的法制，可見臺灣以向來常見的補助或獎勵方式，誘導團體設置名為公民電廠的再生能源設備，但並未強制要求團體成員與當地社區的連結性，且實務上多為設置屋頂型光電設施，不僅規模有限，亦不乏以獲利為目的之投資行為，無法呼應公民參與在地化能源轉型的精神。反之在德國及歐盟，姑且不論限於公司或合作社的組織形式，法制上強制規定組織成員與在地居民的關聯，亦注意到在再生能源市場上公民能源公司與大型電廠相較的劣勢，而由平等保護的角度創設優惠性措施，保障公民能源公司的設置及經營，以進一步達到社區認同、生態保育及經濟效益的功能。立法上，跳脫齊頭式的補助思維，多元並廣泛地觀察公民電廠應發揮的在地化公民參與精神，進而在法制上設計更細緻、更合乎平等保障的措施，此部分實為臺灣法制須急起直追、努力改革之處。
參考文獻
林吉洋（2021）。〈被困住的公民電廠：能源轉型獨漏的公民發電力，01導言：公民電廠為何成綠能孤兒？〉。
能源教育資源總中心（2022）。〈公民電廠大家講Ep1：在台灣的「公民電廠定義」〉。
陳信安（2020），〈德國公民能源公司法制初探－兼評我國公民電廠推行之法制現況〉。《世新法學》13(2): 219-277。
經濟部（2017）。〈中華民國106年7月28日經能字第10604603550號公告〉。《行政院公報》23(144): 7670。
經濟部（2020）。〈能源轉型白皮書（核定本）〉。
經濟部能源局（2022），〈公民電廠資訊網，什麼是公民電廠？〉。
Bundestag (2016). “Drucksache 18/8832.”
Bundestag (2022). “Drucksache 20/1630.”
European Commission (2023). “Energy communities.”
Thimm, Insa (2019). “Konzeption von Bürgerenergiegenossenschaften als Agenten des Wandels in der Energiewende.”
Yildiz, Özgür (2014). “Financing renewable energy infrastructures via financial citizen participation - The case of Germany.” Renewable Energy (68): 677-685.
文章轉載自 台大風險中心
