繼去年4月,總統宣布加入國際淨零碳排的行列後,今年3月國發會也發布了「2050淨零排放政策路徑藍圖」(國家發展委員會,2022)。國發會提出的說明中,提到2050淨零排放路徑將會以「能源轉型」、「產業轉型」、「生活轉型」、「社會轉型」等四大轉型落實淨零轉型目標。
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淨零路徑,應與民同行

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 文/吳心萍 主婦聯盟環境保護基金會 資深主任

淨零路徑,應與民同行

  繼去年4月,總統宣布加入國際淨零碳排的行列後,今年3月國發會也發布了「2050淨零排放政策路徑藍圖」(國家發展委員會,2022)。國發會提出的說明中,提到2050淨零排放路徑將會以「能源轉型」、「產業轉型」、「生活轉型」、「社會轉型」等四大轉型落實淨零轉型目標。

  目前不論是官方或民間,眾多討論都聚焦在能源轉型及產業轉型兩大議題議題上。然而,淨零的範圍,還包括了生活及社會面,也就是說,即使是討論最熱烈的能源,影響的範圍都和每個人都息息相關。因此,本文將從這兩年最熱門的能源議題,探討淨零路徑中,生活和能源轉型所扮演的必要性。


一、能源議題的討論除了專家,也需要公民參與

  「不遺落任何一個人」(Leave no one behind),是聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)的核心精神。不遺落任何一個人,消除歧視是起手式,成熟的能源轉型,不應該只是燃料的轉換而已,更應和社會一起轉型;換句話說,除了專家外,你我一般的庶民,也能成為能源轉型的推手。

  臺灣在討論能源轉型的時候,常常都聚焦在用什麼發電、有什麼新技術、怎麼設計政策,誠然,這些討論及專業都是必須的,但,更重要的,是能源、技術、政策的背後的使用者:人。

  德國於 2013 年起,就透過廣泛的對話過程,來研擬具體措施來達成氣候行動計畫,參與者包含邦政府、市政府、協會與一般民眾。而且公民參與及諮詢之結果,是被採納以協助完成氣候行動計畫的初稿之用(徐昕煒,2017)。荷蘭的烏特勒支(Utrecht)也在2015年因為風機爭議,舉行過市民能源對話,市府依據預算和市政執行現況等相關考量之下,撰寫「市政府能源計畫詮釋書」(賴慧玲,2016)。

  反觀臺灣,雖也不乏部分縣市採用「公民咖啡館」的形式來討論能源政策,但實際的運用仍停留在政策宣導,尚未見到實際機制,以將民眾的討論納入縣市能源或低碳相關的自治條例中。

  除了讓民眾有機會為自己使用能源的想像發聲,創造民眾直接參與的空間,也是讓能源轉型政策穩定的基礎。畢竟,能源是每個人生活的必需。若只有少數人有資格對這項生活必需品有決定權的話,那不管是哪種發電形式,都很難跳脫出「犧牲少數人以造福多數人」的能源體質。

  舉例來說,目前集中式的火力發電,對中部地區造成的空污影響;集中式的核能發電,也對北海岸的發展間有衝突。這些對社區的負面影響,除了來自發電廠本身的環境污染之外,也是因為傳統的集中式的發電,缺少讓在地參與共同決策的機會。集中式的電廠,和社區間的互動,往往僅止於促協金。

  然而,再生能源卻有不同的優勢,首先是因地制宜,再生能源不只是太陽能,在農村裡,再生能源可以是農業廢棄物再利用;海邊的漁村可以共享風機,水流豐沛處的山上或農村能使用小型水力。此外,再生能源分散且多元的特性,讓社區擺脫過往只是被告知的角色,且能積極地共同決定要用什麼發電,還有發電以後的收益怎麼使用?而通常社區會讓再生能源的收益,挹注社區裡的公共事務發展上,讓再生能源的好處,不再只有發電而已。基於公民電廠可以穩固能源轉型的路徑,公民電廠應該被視為能源轉型路徑上的重要政策,而不是可有可無的錦上添花。


二、減少綠能開發矛盾及支持政策,應由社區直接主導公民電廠

  永續發展指標(SDGs)7指出:人人負擔得起的永續能源。可見能源不只是燃料而已,而是人人生活所必需,我們除了有使用權,也有權參與。社區一起建造的公民電廠,也可以最大幅度地保障在地居民的利益。「由下而上」發展的綠能;和過往「由上而下」的集中式發電,在社會面最大的不同,就是前者建立在群眾支持的基礎上,而後者極容易面對抗爭及反對。丹麥最早期的風力發電,也是從公民的力量開始發展的,這也讓丹麥的綠能發展得到高達96%的支持度。

  以臺灣的情境來說,社區可以要求廠商依據當地的規範,確保風機未來造成的噪音、或是太陽能需要融入當地景觀等等當地要求(吳心萍,2018)。而且,也能確保在地居民能共享到綠能的好處。據統計,在地參與的公民電廠,比起一般商業電廠,能給在地創造8-10倍的收益(Bolle, 2019)。

  當民眾能直接參與綠能時,也可以更進一步激發民眾參與的意願,奧地利的多恩比恩(Dornbirn)市政府,規劃在市政建築的屋頂上架設太陽能發電系統,因此在今(2022)年4月發行499 張「太陽鈔(Sonnenscheine)」給市民,每張價格為 500 歐元(約臺幣 15,942元);購買人在未來 10 年內,每年會收到價值 60 歐元的禮券,獲得總計 600 歐元(約臺幣 19,129 元),太陽鈔在短短 10 天內就全部售出(游絨絨,2022)。

  誠然,公民電廠的意義不在於價格,也不在於裝置容量規模上要取代系統商或是傳統電廠。但公民電廠所能創造的社會共識,卻能有助於整體能源政策的穩定。推估歐盟到了2050年,45%的歐洲人都將參與綠能發展(REScoop, 2016),若臺灣能將公民直接參與綠能,放進淨零路徑中,則政策將能獲得更多的支持。


三、再生能源應由農村居民主導及參與

  全民共享綠能的好處,除有益於政府推動政策的穩定性。也可以減少綠能的不當開發。尤其近年來,大型光電特別是農地型的專案,和當地居民在意的土地、文化信仰、農耕、生態等價值間的種種衝突。這當中有時只是出於對新技術的誤解,但更不乏是出於綠能的錯誤架設方式。

  但當案場是社區持有、共同設計,就可以在規畫初期大幅度化解矛盾,比如,居民共同決定風機要裝在哪裡以減少噪音?太陽能板怎麼間隔架設以兼顧農作物?

  再生能源的發展,若跟集中式發電一樣忽略了在地社區、公民的參與的話,一樣也可能造成對當地社區的傷害,如最近飽受批評的「光電侵農」。反觀同樣是在農地上施作光電板,日本的千葉縣卻能種出完全不同的樣貌。日本千葉在福島核災之後,許多農地因居民離鄉避災而被廢耕,留在當地的人,為了復興社區,靠著在地的力量,在荒蕪的農地上架設太陽能板,吸引農人回鄉耕作,而農人除可以得到農作的收入之外,也可以得到太陽能的部分收益(Hami書城, 2017)。

  因此,也建議特別是地面型的綠能專案,必須要跳脫只由系統商主導的做法 ,應落實讓農村在地居民共同討論及設計的機制,特別是農委會預估2025年農業部門要負責9.3GW的綠能,應落實環境與社會檢核機制[註1],並應建立和農村共好的示範案,才能讓綠能擺脫「侵農」的模式,轉為和農業共融共好。


四、學校屋頂應結合能源教育,公有屋頂應和都會區居民共享

  因應「班班有冷氣、校校有光電」的政策,目前教育部盤點三期後,已經累積約700MW的裝置容量[註2]。然而,學校屋頂上的光電,與目前學校的能源教育,幾乎是脫鉤的,許多學校甚至無法進入裝有光電的屋頂,遑論使用學校屋頂上的光電,作為學校能源教育的教材。這是因為,公有屋頂包括學校,從中央到地方的模式,都是採大批量招標,由系統商建置,而系統商的本質本就是追求利益最大化,能源教育並不在系統商的本業中。

  因此,主婦聯盟環境保護基金會於2020年底,和關渡國中合作了「干豆好」示範案。「干豆好」公民電廠的在地性、公益性,是過往商業電廠所沒有的。首先,這座電廠是由24位市民及主婦聯盟共同持有,另外,主婦聯盟環境保護基金會(以下簡稱主婦聯盟)在太陽能板還沒搭上屋頂前,就已經在學校推動能源教育了,累積到去年底辦了共11場活動,包括演講、即興劇、導覽、手做體驗等等,讓學校師生、社區都能參與能源教育。

圖1 「干豆好」公民電廠

圖1 「干豆好」公民電廠

資料來源:主婦聯盟環境保護基金會。

  雖然這座案場的規模沒有一般商業型案場大,但公民電廠反而比商業電廠,能提供給學校比金錢更實質的回饋,按照台北市產發局的規定,主婦聯盟其實只需要回饋2%(相當於3,548元)給學校就夠了,市場上大系統商最高回饋20%(相當於33,783元)。但「干豆好」在教育的回饋已達58,804元,在不影響20多位市民廠長們的收益,主婦聯盟幾乎拿出淨利的9成6(57,002元)做教育回饋,且今年也持續和老師們共備融合108課綱的氣候變遷教育課程[註3]。

  對公益團體來說,會這麼不計成本,是因為認同教育上的投資更值得。以日本京都為例,市政府將公有屋頂的釋出區分為「京都市市民協同發電制度」與「京都市太陽光發電屋頂租用制度」兩個項目,目的是讓市民能以組織的力量,加入發電計畫,讓再生能源的發展能建立在市民協力的基礎上。且基於「公有屋頂本就屬於市民」理念下,不對市民團體收受房租,但市民團體須以能源教育作為回饋(陳婉娥,2019)。至於德國2/3的能源合作社,都是使用市府的房地,由此就可看出德國開放公民參與的積極程度(Bolle, 2019)。

  簡而言之,公民電廠著眼於價值,商業電廠著眼於價錢,兩者唯一雷同之處,僅止於都使用太陽能板而已。兩者都在淨零路徑上有其重要性,不應該因為商業模式可以走得快,而偏廢能走得長遠的公民電廠。建議特別針對都會區因居住密集,違建比例高的狀況,中央及地方皆應讓公有屋頂成為民眾參與綠能的場域。


五、結語-臺灣淨零之路,要和公民一起走

  臺灣跟上了世界的潮流,宣布了2050淨零的目標外,也公布了淨零路徑,淨零的框架比能源轉型更加龐雜,牽涉層面更廣,因此,建議國發會應該讓公民透過1)對話的方式提供意見;及2)創造公民直接參與綠能的機會:

  1.加強公民對話及參與

  淨零路徑的範圍遠不只是能源,幾乎和整體國家發展的所有面向息息相關,因此要能完整制定淨零路徑的細部執行,勢必需要和更多面向的公民共同討論。然而,眾多公部門所裡解的「公民參與」,往往只是請熟悉的固定幾位專家,辦幾場群眾定位不明的說明會,事後用簽到人數做佐證而已。

  淨零路徑後續的推動,可參考國內的能源轉型白皮書(以下簡稱白皮書)的制定方式。白皮書的內容涵蓋再生能源發展策略、能源稅、用電大戶、建築節能,住商節電等等,幾乎和能源有關的面向都納入其中,除了內容可供我國後續淨零路徑,特別是「永續能源」領域的基礎外,白皮書制定的公民參與過程,更值得淨零路徑制定參考。

  白皮書自2017年起,先在不同地區舉行公聽會廣蒐建議,爾後召集各界專家(且不只教授,也有業者、NGO等多元角色)再更深入的討論如何將第一階段所蒐集到意見,統整入白皮書中。

圖2 能源轉型白皮書編撰程序

圖2 能源轉型白皮書編撰程序

資料來源: 能源轉型白皮書官網。

  另外,國發會也可參考農委會淨零路經的規劃方式,農委會於2021年9月成立「氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室」,宣告農業部門2050年淨零碳排目標。並舉辦27場全國巡迴座談會,以說明在調適、減量、綠能等相關規劃,並開放民眾提供意見,在系列座談會全部結束後,統整各方意見,召開全國性總結會議。

  2.公民電廠應納入淨零路徑目標中

  歐盟於2019年推動《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案(Clean energy for all Europeans package), 給予公民參與角色定位,並要求各會員國在再生能源發展中鼓勵公民的參與[註4]。

  相較下,臺灣目前幾乎只有雙北有推動公民電廠示範案,以及雲林縣政府在2018年針對公民電廠提供獎勵補助。其他地方政府幾乎看不到對公民電廠的推動。建議在再生能源發展條例中,應比較蘇格蘭2020年設下1GW,2030年目標2 GW之明確目標(Bolle, 2019)。我國也應將公民電廠裝置容量放入《再生能源發展條例》目標中。


註解:

[1] 環境與社會檢核機制。

[2] 吳心萍,2020/4/12。「教育部多面向推動設置太陽光電及公民電廠規劃」專家諮詢會,教育部(台北)。

[3] 可參見2021年關渡國中能源教育紀錄。

[4] REScoop.eu. “Energy Democracy.”


參考文獻

Hami書城(2017)。〈日本直擊:全民大發電奇蹟【封面故事-今周刊】〉。111/4/25檢索。

吳心萍(2018)。〈為什麼我們居住的縣市需要公民/社區電廠?〉。111/4/25檢索。

徐昕煒(2017)。〈德國 2050 氣候行動計畫及其公民參與機制─透過創新的廣泛溝通過程,擬定減碳計畫〉。111/4/25檢索。

陳婉娥(2019)。〈京都的公民電廠經驗——市民共有的公民電廠〉。111/4/25檢索。

游絨絨(2022)。〈為什麼奧地利敢反對歐盟把核電當綠電?政府鼓勵全公民參與能源轉型,還發「太陽鈔」〉。111/4/25檢索。

國家發展委員會(2022)。〈臺灣2050淨零排放路徑〉。111/4/25檢索。

賴慧玲(2016)。〈一場能源民主的社會學習實驗:荷蘭烏特列支城市能源對話(下)〉。111/4/25檢索。

Bolle, Alix (2019). “How Cities Can Back Renewable Energy Communities, Energy Communities.” Retrieval Date: 2022/04/25.

REScoop (2016). “Potential for citizen-produced electricity in the EU.” Retrieval Date: 2022/04/25.

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