文／吳心萍 主婦聯盟環境保護基金會 資深主任
繼去年4月，總統宣布加入國際淨零碳排的行列後，今年3月國發會也發布了「2050淨零排放政策路徑藍圖」（國家發展委員會，2022）。國發會提出的說明中，提到2050淨零排放路徑將會以「能源轉型」、「產業轉型」、「生活轉型」、「社會轉型」等四大轉型落實淨零轉型目標。
目前不論是官方或民間，眾多討論都聚焦在能源轉型及產業轉型兩大議題議題上。然而，淨零的範圍，還包括了生活及社會面，也就是說，即使是討論最熱烈的能源，影響的範圍都和每個人都息息相關。因此，本文將從這兩年最熱門的能源議題，探討淨零路徑中，生活和能源轉型所扮演的必要性。
一、能源議題的討論除了專家，也需要公民參與
「不遺落任何一個人」（Leave no one behind），是聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的核心精神。不遺落任何一個人，消除歧視是起手式，成熟的能源轉型，不應該只是燃料的轉換而已，更應和社會一起轉型；換句話說，除了專家外，你我一般的庶民，也能成為能源轉型的推手。
臺灣在討論能源轉型的時候，常常都聚焦在用什麼發電、有什麼新技術、怎麼設計政策，誠然，這些討論及專業都是必須的，但，更重要的，是能源、技術、政策的背後的使用者：人。
德國於 2013 年起，就透過廣泛的對話過程，來研擬具體措施來達成氣候行動計畫，參與者包含邦政府、市政府、協會與一般民眾。而且公民參與及諮詢之結果，是被採納以協助完成氣候行動計畫的初稿之用（徐昕煒，2017）。荷蘭的烏特勒支（Utrecht）也在2015年因為風機爭議，舉行過市民能源對話，市府依據預算和市政執行現況等相關考量之下，撰寫「市政府能源計畫詮釋書」（賴慧玲，2016）。
反觀臺灣，雖也不乏部分縣市採用「公民咖啡館」的形式來討論能源政策，但實際的運用仍停留在政策宣導，尚未見到實際機制，以將民眾的討論納入縣市能源或低碳相關的自治條例中。
除了讓民眾有機會為自己使用能源的想像發聲，創造民眾直接參與的空間，也是讓能源轉型政策穩定的基礎。畢竟，能源是每個人生活的必需。若只有少數人有資格對這項生活必需品有決定權的話，那不管是哪種發電形式，都很難跳脫出「犧牲少數人以造福多數人」的能源體質。
舉例來說，目前集中式的火力發電，對中部地區造成的空污影響；集中式的核能發電，也對北海岸的發展間有衝突。這些對社區的負面影響，除了來自發電廠本身的環境污染之外，也是因為傳統的集中式的發電，缺少讓在地參與共同決策的機會。集中式的電廠，和社區間的互動，往往僅止於促協金。
然而，再生能源卻有不同的優勢，首先是因地制宜，再生能源不只是太陽能，在農村裡，再生能源可以是農業廢棄物再利用；海邊的漁村可以共享風機，水流豐沛處的山上或農村能使用小型水力。此外，再生能源分散且多元的特性，讓社區擺脫過往只是被告知的角色，且能積極地共同決定要用什麼發電，還有發電以後的收益怎麼使用？而通常社區會讓再生能源的收益，挹注社區裡的公共事務發展上，讓再生能源的好處，不再只有發電而已。基於公民電廠可以穩固能源轉型的路徑，公民電廠應該被視為能源轉型路徑上的重要政策，而不是可有可無的錦上添花。
二、減少綠能開發矛盾及支持政策，應由社區直接主導公民電廠
永續發展指標（SDGs）7指出：人人負擔得起的永續能源。可見能源不只是燃料而已，而是人人生活所必需，我們除了有使用權，也有權參與。社區一起建造的公民電廠，也可以最大幅度地保障在地居民的利益。「由下而上」發展的綠能；和過往「由上而下」的集中式發電，在社會面最大的不同，就是前者建立在群眾支持的基礎上，而後者極容易面對抗爭及反對。丹麥最早期的風力發電，也是從公民的力量開始發展的，這也讓丹麥的綠能發展得到高達96%的支持度。
以臺灣的情境來說，社區可以要求廠商依據當地的規範，確保風機未來造成的噪音、或是太陽能需要融入當地景觀等等當地要求（吳心萍，2018）。而且，也能確保在地居民能共享到綠能的好處。據統計，在地參與的公民電廠，比起一般商業電廠，能給在地創造8-10倍的收益（Bolle, 2019）。
當民眾能直接參與綠能時，也可以更進一步激發民眾參與的意願，奧地利的多恩比恩（Dornbirn）市政府，規劃在市政建築的屋頂上架設太陽能發電系統，因此在今（2022）年4月發行499 張「太陽鈔（Sonnenscheine）」給市民，每張價格為 500 歐元（約臺幣 15,942元）；購買人在未來 10 年內，每年會收到價值 60 歐元的禮券，獲得總計 600 歐元（約臺幣 19,129 元），太陽鈔在短短 10 天內就全部售出（游絨絨，2022）。
誠然，公民電廠的意義不在於價格，也不在於裝置容量規模上要取代系統商或是傳統電廠。但公民電廠所能創造的社會共識，卻能有助於整體能源政策的穩定。推估歐盟到了2050年，45%的歐洲人都將參與綠能發展（REScoop, 2016），若臺灣能將公民直接參與綠能，放進淨零路徑中，則政策將能獲得更多的支持。
三、再生能源應由農村居民主導及參與
全民共享綠能的好處，除有益於政府推動政策的穩定性。也可以減少綠能的不當開發。尤其近年來，大型光電特別是農地型的專案，和當地居民在意的土地、文化信仰、農耕、生態等價值間的種種衝突。這當中有時只是出於對新技術的誤解，但更不乏是出於綠能的錯誤架設方式。
但當案場是社區持有、共同設計，就可以在規畫初期大幅度化解矛盾，比如，居民共同決定風機要裝在哪裡以減少噪音？太陽能板怎麼間隔架設以兼顧農作物？
再生能源的發展，若跟集中式發電一樣忽略了在地社區、公民的參與的話，一樣也可能造成對當地社區的傷害，如最近飽受批評的「光電侵農」。反觀同樣是在農地上施作光電板，日本的千葉縣卻能種出完全不同的樣貌。日本千葉在福島核災之後，許多農地因居民離鄉避災而被廢耕，留在當地的人，為了復興社區，靠著在地的力量，在荒蕪的農地上架設太陽能板，吸引農人回鄉耕作，而農人除可以得到農作的收入之外，也可以得到太陽能的部分收益（Hami書城, 2017）。
因此，也建議特別是地面型的綠能專案，必須要跳脫只由系統商主導的做法 ，應落實讓農村在地居民共同討論及設計的機制，特別是農委會預估2025年農業部門要負責9.3GW的綠能，應落實環境與社會檢核機制[註1]，並應建立和農村共好的示範案，才能讓綠能擺脫「侵農」的模式，轉為和農業共融共好。
四、學校屋頂應結合能源教育，公有屋頂應和都會區居民共享
因應「班班有冷氣、校校有光電」的政策，目前教育部盤點三期後，已經累積約700MW的裝置容量[註2]。然而，學校屋頂上的光電，與目前學校的能源教育，幾乎是脫鉤的，許多學校甚至無法進入裝有光電的屋頂，遑論使用學校屋頂上的光電，作為學校能源教育的教材。這是因為，公有屋頂包括學校，從中央到地方的模式，都是採大批量招標，由系統商建置，而系統商的本質本就是追求利益最大化，能源教育並不在系統商的本業中。
因此，主婦聯盟環境保護基金會於2020年底，和關渡國中合作了「干豆好」示範案。「干豆好」公民電廠的在地性、公益性，是過往商業電廠所沒有的。首先，這座電廠是由24位市民及主婦聯盟共同持有，另外，主婦聯盟環境保護基金會（以下簡稱主婦聯盟）在太陽能板還沒搭上屋頂前，就已經在學校推動能源教育了，累積到去年底辦了共11場活動，包括演講、即興劇、導覽、手做體驗等等，讓學校師生、社區都能參與能源教育。
圖1 「干豆好」公民電廠
資料來源：主婦聯盟環境保護基金會。
雖然這座案場的規模沒有一般商業型案場大，但公民電廠反而比商業電廠，能提供給學校比金錢更實質的回饋，按照台北市產發局的規定，主婦聯盟其實只需要回饋2%（相當於3,548元）給學校就夠了，市場上大系統商最高回饋20%（相當於33,783元）。但「干豆好」在教育的回饋已達58,804元，在不影響20多位市民廠長們的收益，主婦聯盟幾乎拿出淨利的9成6（57,002元）做教育回饋，且今年也持續和老師們共備融合108課綱的氣候變遷教育課程[註3]。
對公益團體來說，會這麼不計成本，是因為認同教育上的投資更值得。以日本京都為例，市政府將公有屋頂的釋出區分為「京都市市民協同發電制度」與「京都市太陽光發電屋頂租用制度」兩個項目，目的是讓市民能以組織的力量，加入發電計畫，讓再生能源的發展能建立在市民協力的基礎上。且基於「公有屋頂本就屬於市民」理念下，不對市民團體收受房租，但市民團體須以能源教育作為回饋（陳婉娥，2019）。至於德國2/3的能源合作社，都是使用市府的房地，由此就可看出德國開放公民參與的積極程度（Bolle, 2019）。
簡而言之，公民電廠著眼於價值，商業電廠著眼於價錢，兩者唯一雷同之處，僅止於都使用太陽能板而已。兩者都在淨零路徑上有其重要性，不應該因為商業模式可以走得快，而偏廢能走得長遠的公民電廠。建議特別針對都會區因居住密集，違建比例高的狀況，中央及地方皆應讓公有屋頂成為民眾參與綠能的場域。
五、結語-臺灣淨零之路，要和公民一起走
臺灣跟上了世界的潮流，宣布了2050淨零的目標外，也公布了淨零路徑，淨零的框架比能源轉型更加龐雜，牽涉層面更廣，因此，建議國發會應該讓公民透過1）對話的方式提供意見；及2）創造公民直接參與綠能的機會：
１.加強公民對話及參與
淨零路徑的範圍遠不只是能源，幾乎和整體國家發展的所有面向息息相關，因此要能完整制定淨零路徑的細部執行，勢必需要和更多面向的公民共同討論。然而，眾多公部門所裡解的「公民參與」，往往只是請熟悉的固定幾位專家，辦幾場群眾定位不明的說明會，事後用簽到人數做佐證而已。
淨零路徑後續的推動，可參考國內的能源轉型白皮書（以下簡稱白皮書）的制定方式。白皮書的內容涵蓋再生能源發展策略、能源稅、用電大戶、建築節能，住商節電等等，幾乎和能源有關的面向都納入其中，除了內容可供我國後續淨零路徑，特別是「永續能源」領域的基礎外，白皮書制定的公民參與過程，更值得淨零路徑制定參考。
白皮書自2017年起，先在不同地區舉行公聽會廣蒐建議，爾後召集各界專家（且不只教授，也有業者、NGO等多元角色）再更深入的討論如何將第一階段所蒐集到意見，統整入白皮書中。
圖2 能源轉型白皮書編撰程序
資料來源： 能源轉型白皮書官網。
另外，國發會也可參考農委會淨零路經的規劃方式，農委會於2021年9月成立「氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室」，宣告農業部門2050年淨零碳排目標。並舉辦27場全國巡迴座談會，以說明在調適、減量、綠能等相關規劃，並開放民眾提供意見，在系列座談會全部結束後，統整各方意見，召開全國性總結會議。
2.公民電廠應納入淨零路徑目標中
歐盟於2019年推動《全歐洲同享潔淨能源》包裹法案（Clean energy for all Europeans package）， 給予公民參與角色定位，並要求各會員國在再生能源發展中鼓勵公民的參與[註4]。
相較下，臺灣目前幾乎只有雙北有推動公民電廠示範案，以及雲林縣政府在2018年針對公民電廠提供獎勵補助。其他地方政府幾乎看不到對公民電廠的推動。建議在再生能源發展條例中，應比較蘇格蘭2020年設下1GW，2030年目標2 GW之明確目標（Bolle, 2019）。我國也應將公民電廠裝置容量放入《再生能源發展條例》目標中。
註解：
[1] 環境與社會檢核機制。
[2] 吳心萍，2020/4/12。「教育部多面向推動設置太陽光電及公民電廠規劃」專家諮詢會，教育部（台北）。
[3] 可參見2021年關渡國中能源教育紀錄。
[4] REScoop.eu. “Energy Democracy.”
參考文獻
Hami書城（2017）。〈日本直擊：全民大發電奇蹟【封面故事-今周刊】〉。111/4/25檢索。
吳心萍（2018）。〈為什麼我們居住的縣市需要公民／社區電廠？〉。111/4/25檢索。
徐昕煒（2017）。〈德國 2050 氣候行動計畫及其公民參與機制─透過創新的廣泛溝通過程，擬定減碳計畫〉。111/4/25檢索。
陳婉娥（2019）。〈京都的公民電廠經驗——市民共有的公民電廠〉。111/4/25檢索。
游絨絨（2022）。〈為什麼奧地利敢反對歐盟把核電當綠電？政府鼓勵全公民參與能源轉型，還發「太陽鈔」〉。111/4/25檢索。
國家發展委員會（2022）。〈臺灣2050淨零排放路徑〉。111/4/25檢索。
賴慧玲（2016）。〈一場能源民主的社會學習實驗：荷蘭烏特列支城市能源對話（下）〉。111/4/25檢索。
Bolle, Alix (2019). “How Cities Can Back Renewable Energy Communities, Energy Communities.” Retrieval Date: 2022/04/25.
REScoop (2016). “Potential for citizen-produced electricity in the EU.” Retrieval Date: 2022/04/25.
